FERNANDO CORDERO CUEVA
25-06-2022
La “Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo”, LOTUS, incorpora, la “CONCESION ONEROSA DE DERECHOS”, COD, como un “mecanismo” de financiamiento del desarrollo urbano. La COD, sin ser un impuesto, ni una tasa, ni una contribución de mejoras, supuestamente está llamado a incrementar los ingresos propios de las municipalidades ecuatorianas mediante cobros que se harán a los dueños de terrenos o promotores inmobiliarios. La Ley no incluye ninguna disposición para impedir que esos valores pagados a la municipalidad se trasladen en forma directa -o incluso con significativos incrementos- a los compradores finales de viviendas y otros bienes inmuebles urbanos y periurbanos.
La LOTUS establece que “Los Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales o metropolitanos para garantizar la participación de la sociedad en los beneficios económicos producidos por la planificación urbanística y el desarrollo urbano en general, utilizarán la concesión onerosa de derechos por la transformación de suelo rural a suelo rural de expansión urbana o suelo urbano; la modificación de usos del suelo; o, la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo. Previo a conceder los derechos descritos anteriormente, los Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales o metropolitanos exigirán a los solicitantes de los permisos respectivos una participación justa del Estado en el beneficio económico que estos derechos adicionales significan”.
Siendo claro el mandato legal, las municipalidades para cobrar la COD “determinarán en el planeamiento urbanístico la delimitación territorial y las condiciones urbanísticas, procedimentales y financieras para su aplicación. Solo se podrá́ autorizar la transformación de suelo rural a suelo rural de expansión urbana o suelo urbano; la modificación de usos del suelo; o, la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo, en aquellos polígonos de intervención urbanística que permita el plan de uso y gestión de suelo o sus planes urbanísticos complementarios. Cualquier autorización no contemplada en estos instrumentos será́ inválida”. (LOTUS, 2016, Art. 72)
LA PARTICIPACION EN LA PLUSVALIA COMO ORIGEN HISTORICO DE LA CONCESION ONEROSA DE DERECHOS
En casi todas las ciudades la valorización del suelo esta siempre relacionada con actuaciones públicas directas -construcción de infraestructuras, dotación de servicios y localización de equipamientos- o indirectas -aprobación de normas urbanísticas de uso y ocupación del suelo: usos, retiros, altura de edificación, edificabilidad-. Para cubrir el costo de dichas inversiones, algunas municipalidades y entre ellas la de Cuenca, , utiliza la “Contribución de Mejoras” como mecanismo tributario de recuperación de inversiones y distribución de costos y beneficios entre los predios incluidos en mejoras generales o particulares provocadas por cada obra pública[1].
Cuando se constata que existe una diferencia entre el precio de compra-venta de un terreno urbano y el valor original de compra de dicho terreno, sumado con el valor de las mejoras públicas y privadas incorporadas en él, estamos frente a un “sobre precio”, que no es otra cosa que la capitalización de las múltiples rentas del suelo. El imperfecto mercado inmobiliario no es capaz de explicar las enormes y extrañas variaciones del precio del suelo en terrenos con características geográficas y geométricas similares. -El mercado inmobiliario, con la ayuda de los “avalúos catastrales municipales”, se ha convertido en el gran “validador” de ese sobreprecio, que no es otra cosa que plusvalía creada ficticiamente con la especulación del precio de suelo urbano. ,
En ese contexto algunos países europeos desde hace más de 50 años y posteriormente algunos latinoamericanos, han planteado la recuperación de plusvalías de suelo urbano como un proceso por el cual el Estado, obtiene la totalidad o una parte de los incrementos del valor del suelo atribuidos a los “esfuerzos de la comunidad” más que a la acción individual de los propietarios. La recuperación de estos incrementos “inmerecidos” puede realizarse mediante su conversión en recursos públicos bajo la forma de impuestos, contribuciones, gravámenes y otros mecanismos fiscales o mediante su inversión en mejoras locales para el beneficio de la comunidad (Smolka y Furtado, 2001).
Pese a que la LOTUS tiene ya 6 años de vigencia, la participación estatal en la plusvalía no tiene, en Ecuador, ejemplos positivos que puedan exhibirse. Algunas municipalidades como la del distrito metropolitano de Quito en el año 2017 promulgó La “Ordenanza Metropolitana que regula la Concesión Onerosa de Derechos en proyectos urbanísticos arquitectónicos especiales” que llega al despropósito de permitir cambios de uso de suelo -planificados y aprobados por el concejo metropolitano como de reserva ecológica- a suelo residencial o industrial, mediante el pago de una COD. Esta norma es un ejemplo de anti-planificación, “justificada” en nombre de una supuesta “participación” en la plusvalía.
En 2016 en Ecuador se aprobó la Ley orgánica para evitar la especulación sobre el valor de las tierras y fijación de tributos. Por errores legislativos se la dio forma de una ley de “participación en la plusvalía” o lo que es peor “participación en la especulación” cuando lo que se había planteado originalmente era una ley, extra fiscal, que pretendía, garantizando una utilidad razonable a las inversiones inmobiliarias (ganancia ordinaria equivalente a una tasa de interés compuesto fijada por el Estado para depósitos a plazos mayores a un año), castigar la ganancia extraordinaria o “incremento inmerecido” para reducir y en lo posible eliminar la especulación. Una campaña mediática llena de falsedades, combinada con la reticencia legislativa a incorporar modificaciones en esa importante ley, creó las condiciones subjetivas y políticas para que el gobierno de Lenin Moreno incluya en su famosa “consulta popular” -inconstitucional- una pregunta para conseguir anuencia ciudadana y derogar la Ley en referencia. La campaña mediática de desinformación y la propaganda gubernamental consiguió que el voto popular favorezca la derogatoria, con una votación del 63,24%. Se perdió con esa decisión manipulada una oportunidad de enfrentar la especulación que seguirá siendo el mayor desordenador urbanístico de todos los tiempos y la causa principal que dificulta el acceso de la mayoría de familias a viviendas propias y dignas, como lo establece la constitución.
La ordenanza del PDOT-PUGS del cantón Cuenca en su exposición de motivos establece en nombre de la Municipalidad de Cuenca que promoverá “las mejores prácticas para captar y compartir el aumento del valor de la tierra y los bienes resultante de los procesos de desarrollo urbano, los proyectos de infraestructura y las inversiones públicas. Quizá́ podrían ponerse en práctica medidas como políticas fiscales relativas a los beneficios, según proceda, a fin de impedir que estos reviertan exclusivamente en el sector privado y que se especule con tierras y bienes raíces. Reforzaremos el vínculo entre los sistemas fiscales y la planificación urbana, así́ como los instrumentos de gestión urbana, incluida la regulación del mercado de tierras. Trabajaremos para garantizar que los esfuerzos por generar finanzas basadas en la tierra no resulten en un uso y consumo insostenibles de la tierra.” Mas allá de las buenas intenciones de ONU HABITAT, que es la autora de la frase copiada de la Nueva Agenda Urbana por la municipalidad de Cuenca en su ordenanza, el PDOT-PUGS de Cuenca contiene apenas un artículo obscuro y confuso (art. 68) que hace alusión a un eventual cobro de COD por incremento de la Edificabilidad Básica, impuesta arbitrariamente en los PIT del PDOT-PUGS de Cuenca como mecanismos de antiplanificación frente a los “determinantes de planificación” que constan en los mismos PIT.
Siendo evidente y hasta obstinada la intención municipal de establecer la Concesión Onerosa de Derechos como un nuevo ingreso propio municipal, en la ordenanza en debate, no se explicitan en qué casos se realizarán esos cobros, cuando se trata de modificación de suelo rural a suelo urbano y de suelo rural a suelo de expansión urbana. Tampoco existe ninguna alusión al cobro de COD por el cambio de uso de suelo en cualquiera de los PIT. Únicamente y en forma obscura e imprecisa se anuncia en la ordenanza que se cobraría COD por mayor aprovechamiento de suelo (incremento de la edificabilidad básica, art. 68). Complementando esta disposición imprecisa se incluye una disposición transitoria que establece que en un año plazo la Dirección General de Planificación Territorial elaborará una propuesta de ordenanza para la aplicación de la Concesión Onerosa de Derechos.
Frente a esa potencial nueva ordenanza, para la aplicación de la COD, que el concejo municipal deberá conocer y aprobar en un año, es necesario que los ciudadanos cuencanos conozcamos las respuestas municipales, entre otras, a las siguientes preguntas:
1. ¿La Concesión Onerosa de Derechos se aplicará por el cambio de 1.642,62 ha, de suelo rural por suelo urbano previsto en la ordenanza del PDOT-PUGS?
2. . ¿El suelo rural de la cabecera parroquial de Chaucha, 29,1 ha, que es al momento suelo rural y pasa a ser urbano, pagará COD?
3. ¿Las 3.482,24 ha. de suelo rural, que pasan a ser suelo rural de expansión urbana, pagarán COD?
4. ¿Se puede convertir el suelo rural en suelo urbano sin contar con infraestructura y servicios públicos básicos?
5. . ¿ El suelo rural pasa a ser urbano o rural de expansión urbana con la aprobación de la ordenanza o cuando los dueños de esos terrenos paguen la COD?
6. . ¿Con que parámetros o criterios deberá actuar la Dirección General de Planificación Territorial para elaborar la nueva ordenanza para el cobro de la COD, si la ordenanza que aprueba el PDOT-PUGS no establece ninguna disposición y apenas se limita a copiar parcialmente (en los artículos 174 a 176) textos de la LOTUS que nada tienen que ver con valores a cobrar?
7. ¿En el caso de mayor aprovechamiento de suelo por incremento de la edificabilidad básica cual es el hecho generador para cobrar COD, si los determinantes de planificación que fijan la edificabilidad máxima han sido aprobados por el concejo cantonal?.
8. . ¿Cómo van a superar la contradicción estructural incluida en la ordenanza que por un lado aprueba en los determinantes de cada PIT la edificabilidad máxima y mediante un número arbitrario denominado IAB arbitrariamente establece una supuesta edificabilidad básica variable en función del número de pisos que se `pueden construir?
9. . ¿El concejo cantonal de Cuenca pretende “recuperar plusvalía” mediante el cobro de la COD?
10. . ¿ El concejo cantonal de Cuenca seguirá cobrando contribución de mejoras cuando cobra COD?
11. . ¿Cómo se va a establecer los hechos generadores, en los cambios de suelo rural a suelo urbano y suelo rural de expansión urbana?
12. . ¿Cómo se va a establecer el hecho generador en los cambios de suelo rural a suelo urbano industrial? ¿En esos casos se cobrará COD por transformación de suelo rural a suelo urbano y otra COD por cambio de uso de suelo como establece la LOTUS?
13. ¿El concejo cantonal de Cuenca está aún dispuesto a escuchar y debatir alternativas para frenar la especulación con el precio del suelo urbano?
14. ¿El concejo cantonal de Cuenca ha indagado sobre las enormes posibilidades que tiene para propiciar el incremento de espacio público, áreas verdes, aprovechamiento de infraestructura disponible, mediante la ejecución de procesos de renovación urbana -mediante reparcelación o reajuste de terrenos- en suelo consolidado o en proceso de consolidación, sin que para ello tenga que invertir recursos públicos de la municipalidad?
15. . ¿El concejo cantonal de Cuenca ha estudiado alternativas al cobro de COD mediante autorizaciones condicionadas a dueños de terrenos rurales que se transforman en suelo urbano o suelo rural de expansión urbana -deberían congelar el precio del suelo y solamente incrementarlo en los montos que corresponden a la incorporación de infraestructura y equipamiento- antes de venderlos a las familias que no tienen casa propia-?
16. ¿El concejo cantonal de Cuenca ha revisado las enormes posibilidades que tiene la LOTUS para “congelar” el precio del suelo urbano, antes de conceder mayor aprovechamiento urbanístico (mayor edificabilidad) en beneficio de las nuevas familias que adquieren departamentos en edificios de propiedad horizontal? ¿No sería esta una forma inteligente, efectiva y justa de cumplir lo que señalan en los considerandos de la ordenanza cuando se comprometen a propiciar “La función social y ambiental de la propiedad que anteponga el interés general al particular y garantice el derecho a un hábitat seguro y saludable”?
ANEXO
ARTICULOS QUE SUGERIRE QUE SE INCLUYAN EN LA ORDENANZA DEL PDOT-PUGS PARA COMBATIR LA ESPECULACION DEL SUELO, EN CUENCA
Con la finalidad de que el PDOT-PUGS pueda convertirse en una semilla para propiciar cambios profundos en los mecanismos de desarrollo y ordenamiento urbanístico del cantón Cuenca, he preparado algunos artículos que propondré al concejo cantonal de Cuenca los incorpore en la “Ordenanza que aprueba la actualización del Plan De Desarrollo y Ordenamiento Territorial y el Plan De Uso Y Gestión Del Suelo, Determinantes para el Uso y Ocupación del Suelo para el cantón Cuenca”
1. PROYECTOS DE PROPIEDAD HORIZONTAL
A continuación del artículo 51 inclúyase el siguiente artículo innumerado
Art. XX Concesión Onerosa de Derechos por mayor aprovechamiento de suelo. En todos los casos que se solicite incrementar la edificabilidad, la municipalidad entenderá dicha solicitud como anuncio de un proyecto privado y registrará, como precio inicial de cada metro cuadrado del terreno, el avalúo catastral vigente para el predio en el que se realizará el proyecto.
El dueño o promotor del proyecto al transferir la propiedad del proyecto podrá corregir el precio inicial por metro cuadrado del terreno, multiplicándolo por un factor de corrección, FC, que se calculará con la siguiente fórmula:
FC = (1 + i ) n
FC = Factor de corrección del precio inicial
i = Promedio de la tasa de interés pasiva referencial para depósitos a plazo de 361 días y más, publicada mensualmente por el Banco Central en el período comprendido entre el mes y año de solicitud de incremento de edificabilidad y el mes y año de transferencia del bien inmueble.
n = número de meses transcurridos entre la fecha de solicitud de incremento de la edificabilidad y la fecha de transferencia del bien inmueble, dividido para doce.
La diferencia entre el valor original del terreno y el valor corregido se considerará como hecho generador para el cálculo de la Concesión Onerosa de Derechos, por mayor aprovechamiento del suelo
Cuando el valor de venta del terreno en el que se emplaza el proyecto de PH sea igual o menor al valor original corregido, el promotor estará exento de pagar COD. Cuando el precio de venta sea superior al precio inicial corregido, la municipalidad cobrará al promotor, como COD, el 100% de la diferencia entre el precio de venta y el precio inicial corregido.
2. TRANSFORMACION DE SUELO RURAL A SUELO URBANO
A continuación del artículo 26 inclúyanse los siguientes artículos innumerados
Art. XX Conversión de Suelo Rural a Suelo Urbano o Suelo Rural de Expansión Urbana a Suelo Urbano. Todo suelo rural para ser convertido en suelo urbano debe contar con un Plan Parcial aprobado por el Concejo Cantonal en todos y cada uno de los polígonos de intervención territorial que correspondan a dicho suelo y someterse, obligatoriamente, a un proceso de reparcelación o reajuste de terrenos con la finalidad de corregir sus características geométricas y permitir una adecuada distribución de cargas y beneficios.
Art XX Dotación de Infraestructura y equipamientos. El Suelo Rural o Suelo Rural de Expansión Urbana a Suelo Urbano para convertirlo en suelo urbano deberá incluir todas las dotaciones de infraestructura y equipamientos de conformidad con los estándares urbanísticos aprobados por la municipalidad de Cuenca.
La incorporación de infraestructura y equipamientos correrá por cuenta de los dueños de los terrenos en forma proporcional al tamaño de sus parcelas y a los beneficios urbanísticos autorizados por la municipalidad.
Art. XX Concesión Onerosa de Derechos por transformación de suelo rural en suelo urbano. Todo plan Parcial en los PIT rurales y PIT rurales de expansión urbana que se vayan a transformar en suelo urbano deberán registrar como precio inicial del terreno el correspondiente al avalúo catastral.
El dueño del terreno o el promotor de un proyecto en este suelo rural transformado en urbano podrá corregir el precio inicial por metro cuadrado, multiplicándolo por un factor de corrección, FC, que se calculará con la siguiente fórmula:
FC = (1 + i ) n
FC = Factor de corrección del precio inicial
i = Promedio de la tasa de interés pasiva referencial para depósitos a plazo de 361 días y más, publicada mensualmente por el Banco Central en el período comprendido entre el mes y año de aprobación de la transformación de suelo rural a suelo urbano o suelo rural de expansión urbana y el mes y año de transferencia del bien inmueble.
n = número de meses transcurridos entre la el mes y año de aprobación de la transformación de suelo rural a suelo urbano o suelo rural de expansión urbana y la fecha de transferencia del bien inmueble, dividido para doce.
El precio final del metro cuadrado de terreno será igual a la suma del precio inicial corregido más el precio de la infraestructura y equipamientos pagados como contribución de mejoras o invertidos por los dueños y recibidos y aprobados por la municipalidad.
La diferencia entre el valor final del terreno y el precio inicial constituirá el hecho generador para el cálculo de la Concesión Onerosa de Derechos, por transformación del suelo rural a suelo urbano o suelo rural de expansión urbana. Si el precio de venta del bien inmueble es igual o menor al valor final del del terreno el dueño o promotor inmobiliario estará exento de pagar COD.
Si el precio de venta del inmueble es superior al precio final del terreno la municipalidad cobrará al dueño o promotor, como COD, el 100% de la diferencia entre el precio de venta y el precio final del terreno
[1] Pese a esta constatación, el avalúo catastral municipal no considera los valores incorporados al suelo en forma de infraestructura y servicios, que si constan en el catastro municipal, para formular los planos de isoprecios que deben ser aprobados cada dos años por el concejo cantonaL
